一、垂直管理部门和垄断行业政风行风方面存在的突出问题

　　垂直管理部门和垄断行业的政风行风建设，通过近些年来的不懈努力，取得了阶段性成效，这是主流的一面，但是，存在的问题依然突出。从近五年我市投资软环境测评结果来看，垂直管理部门和垄断行业综合测评排名均处于“末尾集团”。以2008年为例，参与测评的80个部门和行业平均得分为84.82，而驻蓉单位平均分仅80.70。电信、移动、银行等，排名均为倒数几名。近期一项问卷调查显示：32%的被调查者对上述部门和行业的服务态度、服务质量表示不满；36%的被调查者对其执法行为表示不满；42.5%的被调查者对其廉洁自律情况表示不满。这些情况表明，垂直管理部门和垄断行业的政风行风建设，与改善投资发展环境的要求和人民群众的希望形成强烈反差，成为纠风工作的一个难点。主要问题有：

　　（一）服务方面。在公共服务、为民便民上，相对于其他部门，垂直管理部门和垄断行业仍然存在服务意识不强、服务态度不好等问题。有的工作人员在“管理”、“服务”这两项职能中，有意识地放大“管理”职能，而忽略和忽视“服务”职能，时时处处以管理者的姿态出现；有的接待来访和办事群众的过程中，不是从想方设法帮助群众、方便群众出发，动辄以执行规定为由，横挑竖拣、推诿拖延；有的部门名为服务、实为逐利，生意上门时满面春风，有问题投诉或求助时推三阻四。如：在一些银行、电信的办事窗口，本应多个窗口同时营业，实际只开一、两个，任凭办事群众排起“长龙”；对排队的群众不事先提醒告知前置条件，排到位才知道材料或相关手续等不齐备，下班时间一到就收牌停业。

　　（二）执法方面。一是乱用“自由裁量权”。缺乏严格统一的执法标准，处罚尺度变动幅度大，“人情执法”随处可见。如：税务部门对中小企业实行定税制度，定多定少，由税务专管员在一定幅度内灵活掌握，因此不少企业想方设法“勾兑”税务员，结果是该进国库的却进了私囊。二是多头执法、重复检查。部门与部门之间不沟通、不衔接，轮番对企业进行检查，企业对此应接不暇，严重影响企业正常的生产经营。三是“以罚代管”。多数垂直管理部门对下属执法单位下达“罚没收入任务指标”，并把完成任务情况与个人、单位工作业绩挂钩，导致执法人员“重罚轻管”、“以罚代管”。如：工商部门对无证经营的个体企业，不是督促完善各种手续，只要缴上罚款，在一定时间段就可正常营业。四是粗暴执法。少数垂直管理部门的执法人员在执法过程中方法简单、作风粗暴，严重伤害群众感情。

　　（三）收费方面。一是“搭车收费”。一些垂直管理部门借办证、质检、年检之机，向企业、群众强行摊派、收取费用，表面上看这些都属于“自愿缴纳”，实质上，在这种典型的“霸王条款”面前，企业、群众虽心知肚明，但不得不屈。二是巧立名目收费。如：电信部门以“入网”、“发送短信”等巧妙收取消费者服务费；有的垂直管理部门以办班、考级等向企业收费；还有的指定中介机构提供服务收费。三是不合理收费。一些垂直管理部门在服务中收费严重不合理，如质监部门“校一杆称比买一杆称还贵”；少数垄断行业在工程施工中“狮子大开口”，“漫天要价”，如某区需要维修一座变电站，电力部门开价就是70万元，通过多方协商，最终以25万元达成协议；还有的垄断行业，借助自己手握审批权，强行向甲方指定工程施工队伍，否则便百般刁难、不予过关，严重损害了市场公平。四是随意涨价。水、电、气、油等垄断行业，完全不随市场波动调节价格，单方面决定价格标准，定价听证会也基本流于形式。这种由垄断滋生的价格不合理因素，对广大群众切身利益是一种极大的侵害，引起了群众的强烈不满。

　　（四）纠风工作开展方面。对垂直管理部门和垄断行业的纠风工作，地方政府和各部门、行业系统内部，都给予了高度重视。但客观而言，如何落实“纠风工作属地化”，如何加强对其政风行风的监督，如何保证垂直管理部门和垄断行业以“建设者”姿态融入当地经济社会发展，都还存在相当多的问题和困难。表现在：一是工作落实难。地方政府对垂直管理部门和垄断行业没有相应的管理职能，在落实纠风工作部署时，地方政府往往只能做协调的工作，而缺乏刚性要求，所谓“纠风工作属地化”管理，实际上因此而失去体制保证。这样极容易形成纠风工作的“死角”，不利于纠风工作全面贯彻落实。二是日常监管难。垂直管理部门和垄断行业的工作相对独立，其考核指标体系由上级主管部门制定并实施。地方政府对其工作情况缺乏掌握和了解，对其考核标准和内容也不清楚，缺乏相应的制约机制，造成日常监督管理深不进去、沉不下去。三是投诉处理难。群众对垂直管理部门和垄断行业的投诉和举报，大多反映到地方政府；而按照管辖权限，地方政府无权对垂直管理部门和垄断行业直接查处，只能移送办理，其结果是处理偏轻，起不到教育和震慑作用。

　　二、原因分析

　　垂直管理部门和垄断行业存在的上述问题，有的是多年沉积、“惯性式”地保留下来的“老问题”，有的是在新形势下“冒”出来的“新问题”。究其原因，主要有以下方面：

　　（一）“线条式”的领导关系是产生问题的体制根源。垂直管理部门和垄断行业在干部任免、经费来源、工作考核、任务分配等方面，与上级主管部门（单位）联系更直接、更紧密，相对而言，地方政府的所谓“领导”基本没有实质意义。因此，地方政府对垂直管理部门和垄断行业的权力制约，缺乏应有的力度和手段，甚至根本无法将监督的触角延伸到执法、服务的各个环节，势必形成“管得着的看不见”，“看得见的管不着”的尴尬局面。加之，垂直管理部门和垄断行业干部缺乏对外交流，久而久之，极容易形成“利益共同体”，抱团排外，使问题“小聚大”，“大聚炸”，从而严重污染整个部门、行业的政风行风，导致一些问题根深蒂固，积重难返。

　　（二）权力垄断和资源垄断是产生问题的内在条件。垂直管理部门和垄断行业具有这样几个基本特点，一是工作性质的专业性，二是行业管理的权威性，三是利益结构的关联性，这些基本特点决定了它在相关社会活动中的垄断性优势地位。垄断与腐败本来就是“孪生兄弟”。有了对公共权力的垄断、对社会资源的垄断、对专业技术的垄断，加之缺乏具有冲击力的竞争对手，这就为垂直管理部门和垄断行业实行“封闭式”管理创造了条件。一方面，由于他们掌握着管理处罚、资金信贷、审批调配、工程发包、质量监督的大权，使“公共权力部门化”、“部门权力私有化”成为可能；另一方面，他们可以打着“国家”、“政府”的旗号，随意积压或截留国家政策：对本部门、本行业有利的就执行；不利的就缓行。可见，集权式的垄断是产生部门和行业不正之风的罪魁祸首。

　　（三）信息公开严重缺失是产生问题的重要原因。相对于社会其它部门，垂直管理部门和垄断行业的政策和文件规定宣传渠道单一，对群众告知什么、告知多少，由垂直管理部门和垄断行业自己规定，群众对自己应当享受的权益知之甚少，执法者让怎么办就怎么办，实践中经常有“执法愚民”的情况发生。近些年我们一直强调信息公开，并采取很多措施保证公开落实，但垂直管理部门和垄断行业往往公开不彻底，只公开对执法有利的部分，对维护群众权益的部分进行“部分公开”或者根本不公开；公开时间不充分，该长期公开的只阶段性公开，该一个月的只搞半个月，有意识地在时间上“打折扣”；公开方式也不切实，有的热衷于网上公开，其实很多群众还不会上网，有的在不引人注意的地方公开，群众根本无法知情。这样的公开，对于群众来说，“知和不知一个样”，根本不能通过拥有真正意义上的知情权去维护自身的权益，因而不可能发挥有效的社会监督作用。

　　（四）社会监督乏力是产生问题的客观因素。发挥社会力量强化监督，是纠风工作的有效手段，但在此方面所做的努力还远远不够。一是运用民主测评手段不够充分。对垂直管理部门和垄断行业政风行风建设的考评、考核，一般由本部门、本行业自行组织民主测评，地方政府的民主测评结果不被采用。由于两种测评在考察标准、关注内容、样本抽取、测评方式等方面存在差异，事实上出现了“测评与实际脱节”的现象。二是发动群众工作不力。缺乏经常、有效的宣传工作，对群众的参与热情缺乏正确引导和保护，对群众反映的问题不能及时进行反馈，一定程度上挫伤了群众监督的积极性。三是舆论监督氛围不浓。电视、报纸、广播、网络等新闻媒介没有进行有效整合，社会舆论的导向作用未能得到充分发挥。正是这些问题的存在，导致对垂直管理部门和垄断行业监督的力度不大、效果不佳。

　　三、对策建议

　　（一）完善法规制度建设。尽快出台和完善纠风工作法规制度，切实推进“属地化”管理，确保各项工作落实。制定完善规范公共服务行业经营行为的法律法规，进一步明确垄断行业在公共服务领域中的社会责任与义务。进一步规范垄断行业交易行为，制止不正当竞争行为。进一步完善消费者权益保护法律法规制度，切实维护消费者合法权益。

　　（二）加快行政管理改革。大力推进规范化服务型政府建设，将垂直管理部门和垄断行业纳入地方政府行政管理体制改革范畴，加大转变政府职能步伐，建立科学合理的行政管理体制。进一步加强和完善基层管理职能，加强和完善以水、电、气为重点的基础设施建设，统筹城乡水、电、气等公共服务行业发展，让广大群众进一步享受改革发展的成果。

　　（三）引入市场竞争机制。要积极稳妥推进垄断行业体制改革，建立真正意义上的现代企业制度。一方面，积极稳妥构建规模型垄断行业竞争格局。要在一定的区域范围内，设立两个以上经济利益不同、互不隶属、实力相当的同类型企业，致力推动公平竞争局面形成。另一方面，积极稳妥推动产权制度改革，加快垂直管理部门和垄断行业下属企业改制步伐，在一定范围内，逐步改革取消不合理的排除与限制竞争的体制机制，加快产权制度改革。

　　（四）健全沟通协调机制。加强地方政府与垂直管理部门和垄断行业上级主管部门联系和交流，建立相互协调、共同监管的工作机制。对垂直管理部门和垄断行业的干部任免，应征求当地党委政府意见，并作为干部考察的重要依据；对垂直管理部门和垄断行业政风行风建设的测评，应与地方政府的民主测评结合起来，综合运用考评结果。要加强地方政府与垂直管理部门和垄断行业干部轮换交流使用力度，建立交流机制，增加干部队伍活力。

　　（五）建立完善监管机制。建立上下联动、条块结合、各负其责、监督有力的监管机制，改变倚重垂直管理部门和垄断行业主管部门监管的格局，实行上级主管部门、行业和所在地政府“双重责任制”，充分发挥各级政府及专门机关的监管作用。要大力推行“阳光作业”，切实规范垂直管理部门和垄断行业政务、事务公开，确保信息公开彻底、全面、真实。坚决破除“潜规则”，坚决惩处“吃拿卡要”行为，坚决纠正行业不正之风，认真解决损害农民利益的突出问题。